准确认定处理侵害群众利益行为

全心全意为人民服务，是我们党一切行动的根本出发点和落脚点，是我们党区别于其他一切政党的根本标志。习近平总书记指出，“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”，强调“对一切侵犯群众合法权利的行为，对一切在侵犯群众权益问题上漠然置之、不闻不问的现象，都必须依纪依法严肃查处、坚决追责”。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百二十二条对侵害群众利益的行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定。

●《中国共产党纪律处分条例》

第一百二十二条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

（一）超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用，加重群众负担；

（二）违反有关规定扣留、收缴群众款物或者处罚群众；

（三）克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱款；

（四）在管理、服务活动中违反有关规定收取费用；

（五）在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要；

（六）其他侵害群众利益行为。

在乡村振兴领域有上述行为的，从重或者加重处分。

【立纪沿革】

党章规定，“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”2003年《条例》就作出规定，违反有关规定，以各种方式乱收费、乱摊派，或者擅自向他人征收、征用财物等强令他人履行非法定义务的，根据情节轻重给予处分。2015年《条例》结合新情况新问题，吸收《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》等法规文件，对侵害群众利益的行为表现进行了列举，规定了本条第一款的内容。2018年修订《条例》时增加第二款“在扶贫领域有上述行为的，从重或者加重处分”，强化对扶贫领域侵害群众利益行为的打击力度。2023年修订《条例》时将第二款中的“扶贫领域”修改为“乡村振兴领域”，符合我国从脱贫攻坚转入推进乡村全面振兴阶段的现况。

【违纪构成】

一、违规性

首先，本条规定既适用于党员，也适用于党组织。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，要求任何党员、党组织都不能侵犯群众利益。

其次，须有侵害群众利益的行为。本条规定了以下6种情形。

其一，超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用，加重群众负担。“筹资筹劳”是指为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照《村民一事一议筹资筹劳管理办法》等规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为。筹资筹劳必须遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，做到群众满意就办，不满意就不办。但在实践中，少数党员、干部违反程序开展筹资筹劳，随意扩大筹资筹劳范围或提高标准。中央纪委国家监委法规室编写的《〈中国共产党纪律处分条例〉简明读本》一书中列举了这样的情形，有的不经过民主议事程序，村“两委”擅自决定筹资筹劳数量，或者将一事一议筹资筹劳变成固定收费项目；有的强行以资代劳，使筹资筹劳成为加重群众负担的借口等。“摊派”是指在国家法律法规和有关规定之外，要求有关单位或个人无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力，系中共中央、国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》等规定明令禁止的行为。实践中，少数党员、干部任意增加对群众的收费项目，提高收费标准，向群众转嫁摊派费用；有的以支持开展工作为由，要求辖区内私营企业、个体工商户“捐赠”办公用品等，都是摊派行为的具体表现。

其二，违反有关规定扣留、收缴群众款物或者处罚群众。这里的“扣留”系指用强制手段将群众款物留住不放；“收缴”系指用强制手段查收缴获款物；“处罚”系指有关部门对犯错误或者违法犯罪的行为主体，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这些执法权关乎群众的财产权等切身利益，应当由行政机关等依照有关法律法规行使，其他单位和个人不得随意使用。比如，村委会、居委会等基层组织不能自设权力，随意扣留、收缴群众款物或者处罚群众。即便乡镇人民政府和基层站所拥有一定的相关职权，也必须在规定的权限范围内、依照规定的程序进行，不得越权和违反程序扣留、收缴群众款物或者处罚群众。

其三，克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱款。“克扣群众财物”，是指将应当发放给群众的财物扣留不给或者少给。克扣群众财物无论基于何种目的，都是违纪行为。现实中的表现，主要有克扣惠农专项资金，向困难群众发放的社会救助金、低保金以及各种补助等；扣减征地拆迁补偿金、农村危房改造款等。“拖欠群众钱款”，是指按照政策、文件或者合同等本该向群众支付的钱款迟迟不予兑付。比如，不及时发放惠农补贴、拖欠应及时结算支付的工程款等。这些行为背后反映的是个别党员干部群众观念出了偏差。对群众打白条，欠下的是钱款，伤害的是民心，流失的是群众的信任。

其四，在管理、服务活动中违反有关规定收取费用。公共管理活动大多是义务的、免费的，具有公益性质。部分需要收取费用的管理、服务活动，在性质上属于行政事业性收费，必须有明确的法律法规依据，应当严格按照权限和程序办理，否则就是乱收费。比如，借给群众发放惠农物资之机，擅自收取手续费；明知国家已经取消相关收费，还违规继续向群众收取费用等。

其五，在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要。主要是指，在为群众办理有关事项过程中，违反及时、周到、热情服务原则，故意设置障碍，干扰、拖延正常的办事程序，让群众在办理相关事务中遇到门难进、脸难看、事难办；抑或明里暗里占便宜、要好处，“过手留油”，强拿硬占群众财物，这些行为本质上是把服务群众的职责当作管理群众的特权，借机以权谋私，侵害群众利益。

其六，其他侵害群众利益行为。侵害群众利益的行为复杂多样，《条例》难以穷尽所有情形，因此设置兜底条款，适应实践发展。但需注意，兜底条款的适用必须从严、审慎，须行为的危害程度与明确列举的前五类行为相当方可，不能宽泛、随意，造成泛化滥用。

此外，实践中应当注意两点：一是《农村基层干部廉洁履行职责规定》《农民承担费用和劳务管理条例》等相关法规、文件，都对严禁超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用等行为作出了规定或要求，是准确认定行为性质的重要依据。二是如果党员实施的侵害群众利益行为属于涉嫌违法行为，需要追究党纪责任的，应当适用《条例》总则中纪法衔接条款处理。

再次，责任主体须是直接责任者或者领导责任者。要注意区分决策环节是集体研究决定还是个人决定，并严格按照《条例》第三十九条关于“直接责任者”“主要领导责任者”“重要领导责任者”的规定予以认定。

最后，情节较轻即可构成本条违纪。侵害群众利益的行为与我们党的宗旨背道而驰。本条规定情节较轻即构成违纪，应给予警告或者严重警告处分，体现的就是我们党为人民服务的根本宗旨和对侵害群众利益行为零容忍、严查处的鲜明态度。对于如何界定情节的轻重，应结合案件具体情况，综合考虑行为的动机、次数、当事人主观态度、数额大小及去向，受侵害群众的人数、范围以及造成的影响等因素准确认定。

本条第二款规定了在乡村振兴领域有侵害群众利益行为的从重加重情节。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，必须始终在推进乡村全面振兴中维护好发展好群众切身利益。《条例》贯彻党中央关于实施乡村振兴战略的重大决策部署，对乡村振兴领域存在的不正之风和突出问题从严惩治，以促进党员、干部做好乡村全面振兴各项工作，特别是要切实防范和纠正在乡村振兴领域侵害群众利益的行为。

二、有责性

本违纪行为的主观方面为故意，即明知行为侵害群众利益，仍然故意

组织、安排或实施，积极追求或者放任危害后果和不良影响的发生。

【其他需要注意的问题】

与在办理群众事务时索贿的区别。吃拿卡要与索贿在形式上具有相似性，均可以用明示或者暗示的方式实现，但有以下不同：一是主体身份不同。吃拿卡要主体一般为联系和服务群众的党员、干部，不一定具有国家工作人员身份，而索贿的主体必须具有国家工作人员身份。二是主观故意内容不同。吃拿卡要在主观上具有侵害群众利益的故意，往往是“过手留油”式的占便宜、要好处，通常金额较小；而索贿主观上是利用职权向他人索取财物的故意，数额一般较大。

与在办理群众事务时违规收受礼品礼金的区别。吃拿卡要行为违反群众纪律，违规收受礼品礼金行为违反廉洁纪律，两者主要有以下不同：一是从主观上看，违规收受礼品礼金行为的双方存在收送的合意，收礼方和送礼方都是纪律的破坏者；而吃拿卡要行为的双方不存在收送的合意，双方主观意愿不对等，群众是在被强制或者索要的情况下，将财物给予党员干部。二是从侵害客体看，违规收受礼品礼金行为侵害的客体是职务行为的廉洁性；而吃拿卡要行为侵害的客体是复杂客体，不仅侵害了职务行为的廉洁性，还侵害了群众利益，破坏了党同人民群众的血肉联系，损害了党群、干群关系。三是从涉案财物处理看，违规收受礼品礼金行为所涉财物应当予以收缴；而在吃拿卡要行为中，群众属于受害方，所涉财物应当按照规定退赔给群众。（山东省纪委监委案件审理室）